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竞争政策应居于市场主导地位

 发布时间:2019-10-23 09:41:43     文章来源:互联网整理
 

智囊团观点

黄群辉

产业政策起源于20世纪50年代左右日本的实践。20世纪80年代,产业政策被引入中国。日本产业政策的出台不仅符合加快中国工业化进程和促进经济快速增长的需要,也符合中国政府在计划经济逐步退出后继续主导资源配置和产业企业管理的需要。对中国来说,产业政策的出台具有计划经济逐步转型和经济赶超的“双重效应”。经过多年实践,产业政策在中国快速工业化和经济赶超中发挥了重要作用。然而,中国的产业政策也存在着干预市场、影响市场机制形成的问题,甚至经常导致产业政策执行结果违背初衷的“适得其反”局面。因此,他们受到了理论界的广泛批评。我们需要的是从产业政策导向转变为竞争政策导向。

中国产业政策的发展

日本的产业政策已经被引入中国学术界30多年了。中国人民大学出版社1985年4月出版的《工业经济学导论》系统全面地介绍了日本的工业政策。1986年2月,杨牧等人在《经济研究》(Economic Research)上撰文,提出中国应从加强供给管理的角度,尽快研究和实施产业政策,并详细分析了中国产业政策的重点和应注意的问题。事实上,当时学术界呼吁引入日本产业政策,这不仅符合加快中国工业化进程和促进经济快速增长的需要,也符合中国政府在计划经济逐步退出后继续主导资源配置和产业企业管理的需要。

目前,中国产业政策已发展成为一个形式多样、层次众多、内容复杂的庞大政策体系,包括政策、法令、法规、措施、计划、纲要、指导方针、目录指南、管理方法和通知等。甚至政府工作报告、部门决议、会议纪要、领导指示等。会产生巨大的影响。迄今为止,经过多年的实践,中国的产业政策已经发展成为一套动态复杂的政策组合,包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等多种政策。其中,产业结构政策是根据产业结构的发展规律,促进产业结构升级,进一步实现国民经济发展的政策。产业组织政策是为产业组织合理化和形成有效公平的市场竞争创造条件的政策。产业布局政策是为促进生产要素区域配置的合理化和高效化而实施的各种政策。例如,各种园区政策可以归类为这种产业布局政策。产业技术政策是指国家为引导、促进和干扰产业技术进步而制定的政策总和。虽然冲突在现实中经常发生,但理论上这四项政策应该相互合作,它们的政策机制应该相互兼容。此外,在不同的发展阶段和不同的政府层级,这四种政策在我国产业政策中的具体内容不同,产业政策的侧重点也不同,这反映了产业政策组合的动态性。

就产业内容而言,中国产业政策的重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、支持、保护或限制某些产业的发展,以加快产业结构转型升级,实现经济赶超。中国倾向于支持大型国有企业,鼓励企业并购增加集中度,抑制产能过剩,防止过度竞争,补贴战略性新兴产业,鼓励技术创新,可分为选择性产业政策或纵向产业政策,实施力度相对较强。另一方面,就改善总体工业发展的基本功能从而通过人力资源培训、研发补贴、市场服务和其他形式提高工业竞争力而言,所谓的功能性产业政策或横向产业政策相对较少。

具体而言,中国产业政策的主要工具包括两类。一是限制批准以控制市场准入。批准的原则是保持压力,帮助上级,帮助强者。审批范围涵盖所有重要行业,审批内容深入到所有技术和经济环节。第二是确定新兴或战略性产业,并通过减税、土地供应和其他优惠措施鼓励其发展。从政策措施的角度来看,包括税收减免优惠(企业所得税、进口增值税税收减免和增值税减免等)。),直接财政补贴(研发直接补贴、注资、贴息贷款、通过各种投资基金进行股权投资、土地使用补贴等。)、技术改造和设备更新奖励(技术改造优惠贷款、缩短折旧期、先进设备进口减税等。),特别许可费(基础行业特许经营费、价格外征税等。)、贸易相关投资措施(外资企业采购本地化比例要求)、出口导向和进口替代补贴、政府定价转移补贴等。

从实施效果来看,虽然实证研究对中国产业政策的有效性有不同的结论,例如,有实证研究表明,产业政策的引入和实施显著促进了地方产业结构的合理化和升级,也有实证研究表明,产业政策的实施会降低资源配置的效率,中国迄今已实现了快速工业化和高速经济增长, 这客观地表明,中国的产业政策总体上是成功的,产业政策在中国快速工业化进程、产业转型升级和经济赶超中发挥了重要作用。 然而,中国的产业政策也存在着干预市场和影响市场机制形成的问题,长期效应与短期效应是矛盾的。例如,近年来对新能源汽车的补贴政策因其对新能源汽车的强烈激励而引发了大规模的“欺骗和补偿”问题。事实上,高度选择性的产业政策确实会产生许多负面问题。例如,政府确定的产业方向和技术路线不符合市场需求,造成巨大损失。例如,强有力的激励措施导致企业争先恐后,迅速形成过度竞争和产能过剩。此外,政府对资源配置的过度权力将导致寻租和腐败。

从产业政策主导到竞争政策主导

中国在实施产业政策的同时,也在努力建立有效的市场体系,实现产业政策与竞争政策的协调。换句话说,它正在努力实现面向市场的改革政策和工业发展政策之间的协调。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的作用。政府继续精简行政和下放权力,优化服务,努力创造公平竞争的市场环境,特别是通过法治确保统一开放的市场体系和公平竞争。在众多相关法律中,《反不正当竞争法》和《反垄断法》对于消除阻碍竞争的不正当行为,建立公平的市场秩序,保护消费者和企业的合法权益具有重要意义。

早在1987年,中国就开始准备制定反不正当竞争法和反垄断法。1993年9月,中国颁布了第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《反不正当竞争法》,该法于当年12月1日生效,并于2017年11月经第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订。2007年8月30日《反垄断法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过,将于2008年8月1日起施行。这是改革开放40周年和《反垄断法》实施10周年。党的十八大以来,党中央、国务院发布的两份文件对于反不正当竞争和反垄断执法、打破行政垄断、建立公平竞争市场体系具有重要意义。

一是2015年10月12日发布了《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》。明确提出要加强市场价格监管和反垄断执法,逐步确立竞争政策的基本地位,加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制。这确立了竞争政策的基本地位,并要求产业政策与竞争政策相协调。

二是2016年6月14日,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,呼吁建立公平竞争审查制度,规范相关政府行为,防止出台消除或限制竞争的政策措施,逐步消除和废除阻碍国家市场统一和公平竞争的法规和做法。2017年10月12日,国家发展改革委等五部委联合发布了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,进一步明确了公平竞争审查的机制、程序、标准和例外情况,使公平竞争审查更具可操作性。

此外,中国在2001年加入世贸组织后,需要无条件遵守世贸组织《补贴与反补贴措施协议》和《贸易相关投资措施协调协议》(Coordination of Trade-related Investment Measures),该协议客观上鼓励中国逐步实现产业政策转型,避免对特定行业和企业的直接或间接金融支持,促进产业政策从选择性向功能性转变。

产业政策与竞争政策协调的关键是,随着工业化的深入,逐步更多地依赖竞争政策,同时动态调整产业政策的内容和实施模式。从工业化进程来看,在工业化中期,由于需要赶超发展中国家,选择性产业政策确实发挥了重要作用。特别是“扶大扶小”对主导重化工业的发展起到了明显的推动作用。然而,进入工业化后期后,中国进入了一个由要素和创新驱动的“新常态”。经济增长率已经从高速变为中速。经济增长将更多地依赖于人力资本质量和技术进步。在这种背景下,竞争政策具有根本地位,产业政策需要相应转变。中国长期以来采取高度选择性产业政策的不适应表现越来越突出,以鼓励和完善市场竞争秩序、鼓励创新为基本取向的功能性产业政策的意义更加突出。根据产业结构、产业组织、产业布局和产业技术政策的分类,产业结构政策直接干预产业结构形成的重要性日益降低,而强调产业组织合理化的产业组织政策和鼓励创新的技术创新政策的重要性更加突出。具体而言,中国将严格按照世贸组织规则仔细审查过去的产业政策,以减少无用的产业规划和政策体系。产业政策将更加注重尖端技术和小企业技术创新领域,更加注重营造有利于技术创新的生态环境,更加注重补贴资金使用的效率和透明度,从而最大限度地发挥公共资金在提高创新能力和产业竞争力方面的作用。

然而,对中国这个具有计划经济转型和发展中国家赶超双重背景的社会主义大国来说,这并不容易。一方面,政府管理经济活动的长期习惯和纷繁复杂的产业政策体系在短期内难以改变,中国的产业政策仍将产生长期的“路径依赖”效应。另一方面,政府体制和机制改革进展相对缓慢,地方政府追求短期国内生产总值绩效取向没有根本改变,跨越式发展的追赶意识仍然很强,高度选择性的产业政策仍然是政府最有效的直接政策工具。从根本上说,产业政策的转变不仅是产业政策内容的变化,也是政府体制机制的根本性改革和治理能力现代化水平的提高。这将是一项漫长而艰巨的任务。

(作者是中国社会科学院经济研究所所长兼研究员)



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